Naukowcy o samorządowych finansach w czasie epidemii

Prof. Paweł Swianiewicz i dr Julita Łakomska z Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej Uniwersytetu Warszawskiego przeanalizowali finanse wszystkich szczebli samorządu w pierwszym półroczu 2020, porównując je z danymi z roku ubiegłego. Jak wynika z raportu, w pierwszym okresie pandemii najbardziej niekorzystne zmiany miały miejsce w największych miastach, w gminach podmiejskich i miastach powyżej 20 tys. mieszkańców. Poniżej kilka innych konkluzji zawartych w raporcie.

Naukowcy są zdania, że zmiana ogólnego poziomu dochodów samorządów jest bardzo zróżnicowana w zależności od tego, której grupy dotyczy. W samorządach wojewódzkich i powiatowych nie widać na razie silnego efektu osłabienia finansowego, jednak ponad 75 proc. finansów  samorządowych przypada na szczebel gminny (w tym miasta na prawach powiatów) i to na tym poziomie jest realizowana większość inwestycji publicznych oraz dostarczana większość usług istotnych w codziennym życiu mieszkańców. W tym przypadku zmiany obserwowane od początku 2020 roku są znacznie mniej korzystne.

Jak wynika z raportu, w pierwszym okresie pandemii najbardziej niekorzystne zmiany miały miejsce w największych miastach, w gminach podmiejskich i miastach powyżej 20 tys. mieszkańców.

W miastach na prawach powiatu i gminach podmiejskich głównym źródłem problemów są udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Już w I kwartale były one niższe o kilka procent niż w analogicznym okresie roku poprzedniego, co zapewne było pokłosiem nowych przepisów podatkowych oraz słabnącej koniunktury gospodarczej. W II kwartale załamanie było znacznie silniejsze – sięgnęło ok. 15 proc. wpływów z roku poprzedniego.

Stabilizujący wpływ na wielkość dochodów samorządowych zawsze miały wpływy z podatku od nieruchomości, jednak tym razem ich wielkość wyraźnie spadła, a największa część spadku przypada na II kwartał 2020 roku. Był to efekt różnego rodzaju zwolnień udzielanych przez samorządy w ramach chronienia podmiotów gospodarczych przed skutkami lockdownu (np. galerii handlowych), trzeba bowiem pamiętać, że wpływy od osób prawnych stanowią ponad 80 proc. dochodów z podatku od nieruchomości. Tymczasem w dużych miastach wpływy obniżyły się już w I kwartale. Można przypuszczać, że było to związane z przełożeniem pierwszych terminów płatności – pierwsza rata podatku od nieruchomości jest płacona zwykle do 15 marca. W tym roku ze względu na pandemię wysyłanie tych wezwań do płatności zostało w wielu miastach przełożone o kilka miesięcy.

Według autorów raportu w pierwszej połowie br. dalszemu przyspieszeniu uległ proces wzrostu roli dotacji w dochodach gmin, powiatów i województw - udział dotacji celowych w dochodach miast na prawach powiatu przekroczył już jedną czwartą, a w gminach 35 proc. całości.

W pierwszej połowie roku gwałtowanie załamał się poziom nadwyżki operacyjnej, świadczącej o zdolności do finansowania nowych przedsięwzięć - alarmują autorzy raportu. O prawdziwym tąpnięciu można mówić w miastach na prawach powiatu, gdzie w II kwartale poziom nadwyżki był przeciętnie o ponad 70 proc. niższy niż w analogicznym okresie poprzedniego roku. Spadek był obserwowany już w I kwartale 2020 roku, ale wtedy wynosił 20 proc. Był on prawdopodobnie efektem zmian koniunktury, przepisów dotyczących podatku PIT i wzrastających obciążeń realizacją zadań nakładanych na samorządy przez państwo.

Jeśli chodzi o wydatki inwestycyjne, to we wszystkich kategoriach, poza gminami do 5 tys. mieszkańców, wynik w II kwartale wyglądał wyraźnie gorzej niż w I kwartale br., a w przypadku miast na prawach powiatów, gmin podmiejskich oraz gmin średnich i dużych łączna wielkość wydatków inwestycyjnych w II kwartale była niższa niż w analogicznym okresie roku poprzedniego.

Nie ulega wątpliwości, że samorządy nie przejdą przez ten kryzys suchą nogą, spadek dochodów podatkowych jest nieunikniony - oceniają autorzy raportu. Przypominają, że samorząd jest znacznie bardziej bezsilny niż rząd chroniący budżet państwa; samorząd nie może sam się bronić. Na poziomie krajowym prowadzący politykę gospodarczą i finansową mają do dyspozycji instrumenty reagowania, za pomocą których mogą próbować stabilizować sytuację makroekonomiczną i ratować sytuację budżetu. Samorządy lokalne są tych instrumentów bądź pozbawione (polityka pieniężna), bądź dysponują nimi w znacznie bardziej ograniczony sposób (polityka podatkowa, zadłużenie), mając bardzo umiarkowany wpływ tak na krótkookresową sytuację swojego budżetu, jak i na warunki ekonomiczne, które w dłuższej perspektywie wpływają na wielkość dochodów budżetowych.

Oczywiście w warunkach kryzysu samorządy powinny zrobić audyt swoich wydatków, szukać źródeł oszczędności, a także dodatkowych źródeł dochodów. Mogą także szukać różnych innowacyjnych rozwiązań podnoszących produktywność, ale powiedzmy otwarcie – same się nie uratują - prognozują naukowcy.

Autorzy raportu proponują rozważyć rozwiązania stosowane przez rządy niektórych krajów europejskich podczas ostatniego kryzysu gospodarczego, takie jak np. pokrywanie kosztów obsługi zadłużenia samorządów dotyczącego inwestycji (Austria) lub zwrot podatku VAT od inwestycji samorządowych (Francja). Wymieniają także niskooprocentowane rządowe pożyczki dla samorządów z przeznaczeniem na wkład własny niezbędny do realizacji projektów rozwojowych, w tym możliwie najbardziej intensywne wykorzystanie środków UE.

Doraźnym, ale bardzo skutecznym sposobem wsparcia, byłoby podniesienie kwoty bazowej subwencji oświatowej, tak by drastycznie zmniejszyć konieczność dopłacania do utrzymania szkół ze środków własnych samorządów. Gdyby wielkość subwencji podnieść np. o 20 proc.(nawet przy zachowaniu obecnego, bardzo dalekiego od doskonałości mechanizmu jej alokacji), to samorządy mogłyby zabezpieczone w ten sposób środki własne przeznaczyć na inne cele, np. zmniejszając zakres już zapowiadanych cięć w programach inwestycyjnych.